2019年5月5日，国务院总理李克强签署国务院令公布《政府投资条例》，条例自2019年7月1日起施行。笔者认为，《政府投资条例》在促进建筑业健康发展方面具有以下六大亮点：

孙玉军（上海市建纬律师事务所高级合伙人、合规与风控中心主任）

政府投资项目应在初步设计完成后进行发包

在国家大力倡导下，工程总承包项目蓬勃发展，由于《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》尚在征求意见中，故政府投资项目进行工程总承包模式发包，仍然执行住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93号）中“建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包”的规定。因此，很多政府投资项目在可研或方案设计阶段完成后进行发包。由于我国对政府投资项目必须进行概算控制，而概算编制需要具备初步设计，故工程总承包合同中不得不约定概算审定程序，但概算审定程序又特别容易与工程总承包的"固定总价"模式发生冲突，对工程总承包的健康发展不利。

此次《政府投资条例》第九条第一款规定：“政府投资项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”，明确项目审批阶段必须完成初步设计，排除了项目在可研、方案设计完成后进行发包的情形，有利于工程总承包模式健康发展。

项目单位应确保前期工作深度

和前期文件真实性

项目前期工作是指从项目筹划到开工建设前的一系列准备工作，主要包括课题调研、项目规划编制、项目建议书、可行性研究报告、初步设计、初步概算等工作。项目前期工作是项目实施成功与否的关键。项目实施中的很多纠纷问题产生，是因项目前期工作深度不够、财政概算预算不足造成。政府投资项目一般应遵循“估算控制概算、概算控制预算，预算控制决算”的原则，但经常由于项目前期工作深度不够、前期文件瑕疵等导致“决算超预算，预算超概算，概算超估算”的情况发生。鉴于项目前期工作的重要性，《政府投资条例》第九条第二款规定：“项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责”。该条规定了项目单位对前期工作的深度责任与真实性责任，有利于政府部门科学决策，有利于合理制定项目概算费用，也有利于建筑市场公平竞争。

政府投资项目不得垫资施工

《政府投资条例》颁布之前，已有部委文件规定政府投资项目禁止垫资施工，如建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市[2006]6号）以及住房和城乡建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号）中都有禁止垫资施工的规定。但在实践中，执行效果一般，主要原因在于：一是文件效力太低，法院处理垫资施工合同纠纷以合同约定为准；二是变相垫资施工很多，如BT、EPC+F等；三是对垫资的理解不同，笔者认为除了质保金外，其余的工程价款均应在施工过程中支付，但实际上各界没有对"不垫资"的付款比例达成共识。此次《政府投资条例》第二十二条第二款明确规定“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”，属于第一次在行政法规层面禁止垫资施工，对推动解决上述三个问题起到重要作用。

合理确定项目概算调整程序

《政府投资条例》颁布之前，对于政府投资项目的概算调整依据主要为《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》(发改投资[2015]482号，以下称《概算管理办法》)，地方政府对概算管理的方式基本与《概算管理办法》相同。根据《概算管理办法》，概算调整难度很大，除了需要有调整概算的事实与理由，在超概10%的情况下还需要先商请审计单位进行审计。调整概算程序复杂、时间周期长。笔者认为项目建设费用增加既有主观原因也有客观原因，主观原因一般是设计变更或材料设备变更，客观原因一般是国家政策调整、价格上涨、实际地质条件与原认知之间存在重大变化等。此次《政府投资条例》对于因上述客观原因造成的概算增加调整的程序作了简化，在出现上述客观原因造成需要调整概算时，规定“项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定”，简化了概算调整程序，符合实际情况，有利于建筑业发展。

要求政府严格执行建设工期

《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》中都有禁止压缩工期的相关规定，主要是从保护施工质量、安全的角度禁止建设单位不合理压缩工期。但是施工行业的实际情况是除了建设单位不合理压缩工期外，还存在因地方政府等原因导致开工延期、工期拖延或者要求提前竣工的情况。《政府投资条例》从预算管理的角度要求项目单位严格执行建设工期，且规定“任何单位和个人不得非法干预”工期，有利于承发包双方严格按照合同约定的开竣工时间完成施工建设，有利于建筑交易市场健康发展，有利于工程价款及时结算。

竣工财务决算推动价款结算

工程结算久拖不决是工程建设中的常见问题，因此引发拖欠农民工工资问题、建筑企业“两金“问题。以施工过程中的中间结算取代最终结算，是解决工程价款结算久拖不决的重要方式。虽然政府大力倡导中间结算，但对于政府投资项目效果不好，其原因在于政府投资项目基本都是基础设施等公益类项目，即使没有完成结算项目也会投入使用。《政府投资条例》第二十五条规定“政府投资项目建成后，应当按照国家有关规定进行竣工验收，并在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算”，第一次在行政法规的层面规定政府投资项目竣工后尽快完成竣工财务决算。由于工程价款结算是财务决算的前置条件，故快速的竣工财务决算有利于推动快速竣工结算，有利于推动中间结算，有利于建筑业健康发展。