贯彻落实国办19号文的几点思考
——深化建筑业“放管服”改革 孰“重”孰“轻”
根据建筑行业仍然存在的大而不强、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建设水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违规行为较多、企业核心竞争力不强、工人技能素质偏低等突出问题，国务院办公厅出台了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）。这是经国务院同意，为了进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级、促进建筑业持续健康发展的重要文件。
近日，为贯彻落实国办19号文，住建部、发改委等19部委又明确工作职责，开展统筹推进建筑业改革发展工作。这说明各有关部委都把建筑业的改革放在重要议事日程之上了，解决建筑行业存在问题的步伐将明显加快。作为多年来研究建筑市场管理及行业发展的专业协会，也想进一言，提出贯彻落实国办19号文件的几点思考，供参考。
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思考一：重诚信建设 轻“一刀切”管理
通过住建部在全国范围内开展的工程质量治理两年行动，应该说，建筑市场不规范行为有所收敛，但是治理工作中的“一刀切”执法管理，应该加以改变。
国家有关文件规定只准收四类保证金，目的是节制以往过重过滥的各类保证金。但是在这类文件执行中还有值得商榷和改进的地方。例如质量保证金的预留问题，住建部、财政部于6月20日联合下发的建质[2017]38号文第七条规定：发包人在按照合同约定方式预留保证金，保证金总额预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%；第十一条对发包人返还保证金时间及违约责任做了明确规定。新的工程质量保证金管理办法的出台，不仅实事求是大幅度降低了预留保证金的比例（由过去执行了13年之久的5%，降为3%，降幅达40%），而且对保证金的返还做了规定。这是建筑业改革中施工企业的利好，受到广大企业的热烈欢迎。
那么，对规定收取的农民工工资保证金，是不是也应该做点改革呢？现在的做法属于简单的“一刀切”，不管企业以前在农民工工资方面的支付情况，一律按资质等级的高低交纳一定数额的农民工工资保证金。这样做的结果：一是好坏不分，从来不欠农民工工资的企业也要交；二是每个项目所在地都要交的话，每地交50～100万元也是个不小的负担。现在各地都在加强诚信建设，能不能把农民工工资保证金的交纳与企业的诚信紧密挂钩呢？开车的朋友都知道，国家对“交强险”是每位车主每年都必须交的，即使你买了足够多的第三者险，交强险也是必须强制性购买。前不久有关部门出台新政，交强险变更为浮动式，由一成不变的金额变成上下浮动的费用。具体数额由车主前三年是否有事故来决定。上下浮动率最高均为30%。也就是说三年内无事故将会降低交强险费用，反之会增加。通过奖惩措施，促使更多司机安全行车。由此联想到建筑行业有关部门（如“清欠办公室”）的“一刀切”收取农民工工资保障金的做法，应该吸收“交强险”的改革思路。可以改革为近三年从未发生过拖欠农民工工资行为的企业，免交或减半征收。一来鼓励企业诚信守法经营，二来切实减轻大多数企业的负担。因为有拖欠农民工工资行为的企业毕竟是极少数。江苏省在农民工工资保证金的缴存问题上就实行了差别化管理。2017年5月1日已经执行的苏建建管[2016]707号文，省住建厅联合了人社厅、交通厅、水利厅和中国人民银行南京分行，共同下发了《江苏省工程建设领域农民工工资支付管理办法》，为健全预防和解决拖欠农民工工资的长效机制，切实保障农民工劳动报酬，同时维护社会诚信和公平正义，做了实实在在的工作，受到江苏省施工企业的普遍欢迎。
关于履约保证金，在国际上是与支付保证金对等使用的，现在相当的建设单位只要求履约保证金，只字不提甲方应承担的支付担保的责任。这明显不公平，希望能在今后的补充文件中看到甲乙双方都履行责任的“双担保”。
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思考二：重优质优价 轻低价中标
长期以来，由于《建筑法》迟迟得不到修订，相应的以《建筑法》为上位法而制定的《招标投标法》也脱离了建筑市场的实际。尽管对于“经评审的最低投标价法”的适用是有明确规定的，但是在实践当中这一评标方法经常被滥用和错误使用，导致建筑企业对此怨声载道。特别是有一些企业明显使用低于成本价投标，而有关职能部门工作人员担心“说不清”，直接采用“最低价中标”的风险最小。造成的后果是有些企业中标以后通过偷工减料降低成本，对工程质量和施工安全留下了很大的隐患。或者中标后再采用“做工作”、修改设计等方法把损失补回来（说明很多最低价中标价根本完不成该项目）。如果谈不拢就干脆把工程停下，导致了合同纠纷等一系列问题。最近，“低价中标”的现象及成因，已被推到舆论的风口浪尖。
6月24日，在十二届全国人大常委会第二十八次会议举行的联组会议上，全国人大财经委员会委员王力就产品购销领域存在的“低价中标”提问，询问将采取哪些措施有效遏制这类现象，国家发改委何立峰主任回应了三方面的原因和解决问题要做的三方面的工作。三个方面原因：其一，招标人没有严格执行评标方法的有关规定；其二，投标人通过低价中标的收益远远大于他所要承担的风险；其三，监督管理不到位。解决问题的方法：一是依法严格限定“经评审的最低价投标价法”的适用范围；二是建议修改《招标投标法》，实施全过程的监管；三是加强监督执法，落实责任追究。
6月26日，《人民日报》刊登记者调查后的署名文章《最低价中标，该改改了》”，提出了最低价中标“危害较大”的三种表现：1、助长以次充好，导致产品和工程建设质量下降，优汰劣胜；2、极易引发偷工减料，甚至埋下安全隐患；3、影响企业创新研发的积极性。找出了最低价中标“为何风行”的原因三条：1、担心“说不清”，规避“履职风险”，导致一些地方倾向于“最低价中标”，招标方普遍认为“价格低不犯错误”；2、市场质量监管缺位、不到位，也是“最低价中标”大行其道的助力；3、招标方过于强调成本而忽略质量，也导致招标的天平倾向于价格。最后总结调查企业的结果，提出的建议是：在产品（包括工程项目）招标中，修改“经评审的最低投标价法”，防范恶意低价投标；建立健全法律法规，招标中修改“经评审的最低投标价法”模式，采用“经评审的平均投标价法”。
老实说，“最低价中标”在建筑行业不仅是“人人喊打”，甚至就是“深恶痛绝”，那么为什么能这么多年大行其道呢？
首先有法律依据“支撑”。我国《招标投标法》规定，“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件中的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外”。
其次是有专家的“支持”，理由很充足很简单：国际上通行做法。先谈法律条文上的缺陷：“经评审的投标价最低；但是投标价格低于成本的除外”。“价格最低”好认定，一开标价格谁最低就是谁，问题在于专家评委如何做到在短短的一两个小时内通读完几十家投标企业的标书？又如何判断中标的最低标是否低于成本？所以“但是投标价格低于成本的除外”这条规定本身就成了摆设，事实上这么多年来，有没有一例是因为“低于成本”价而被宣布为废标的案例？没有，一例没有！甚至离奇到比标底下浮40%～50%的中标仍然为有效。法律上这条规定还存在法律效力吗？
再斗胆评价一些专家观点。因为中国加入WTO了，国际上通行做法是最低价中标，所以理所当然中国必须实行最低价中标。这也是有些行政管理部门领导疑惑的：为什么国外能实行最低价中标，在中国就有这么多反对的声音？笔者做过这方面的调查，归根结底是国内外的市场环境差异大造成的。大致上存在五个不一样：
第一个不一样：国外普遍实行的是设计、施工一体化，国内则是设计与施工“两张皮”，管理体制上的差别，造成施工企业即使有合理化的建议也没用。如果国内施工企业也能做到有“一体化”话语权的话，那么，采用新材料、新结构、新技术省下来的费用，就是施工企业利润。
第二个不一样：国外认为承包商的合法利润必须保证，如果你用低于成本价中标，工程的质量如何才能保证呢？所以当初有少数央企拿国内最低价中标的模式，为了中标让利让到骨子里，结果在国外承包的工程项目上赔得一塌糊涂，本来想如法炮制国内的做法，争取索赔减少损失，结果人家不吃这一套，工程质量要求丝毫不能降低，严格按合同办事，当然后果很严重。而国内理念是既要便宜又要好，至于企业的合法利润没人愿意关心，项目被偷工减料又监管不力，造成恶性循环，最终牺牲工程质量。
第三个不一样：社保体系存在差异。国外对于员工和管理人员的工资、福利、奖金、保险等一切都是要打入成本的，而国内的预算定额还是当初计划经济的模式，民工的“五险一金”少有能从预算中体现（有的省列出“社会保障费”，但要做到应保尽保，缺口还很大）。那么这“政策性的亏损”是不是也挤占了企业的利润？
第四个不一样：国外讲究法制，一旦工程合同签订，一切按合同办。国内由于建筑市场不规范，很多建设方强迫在上报招标办备案的“阳合同”之外，还必须签订“阴合同”，许多霸王条款都签在这里，国外不可能这样操作。再者即使按照“阴”合同干完活，质量验收合格了，竣工结算也迟迟下不来，许多项目还必须通过审计。相当多地区的地方法规规定了“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据”，大量非政府资金项目，也参照这样做，造成了事实上的“审计法”大于“合同法”，使得企业按合同要求干完活却拿不到钱，有的项目审计一拖三四年，无形中增加的财务成本，又得企业自身消化。
第五个不一样：国外甲乙双方在履约担保和支付担保方面的权利是对等的，而国内只提甲方对乙方要求的履约担保，很少听说甲方向乙方提供支付担保的。国内外建筑市场存在着以上“五个不一样”的环境，但把“最低价中标”的概念硬生生套在建筑企业头上，也就难怪反对声一片了。设身处地想一想，搁谁受得了？因此强烈呼吁尽快取消商务标“唯低价是取”和“最低价中标模式”，大力推行优质优价的招投标取向，用价格鼓励企业多创更多的优质精品工程。在市场经济中，优质优价是被公众所认可的规则，优质低价的做法就是在扼杀“优质”。当我们国产家电质量不如进口产品时，同样规格尺寸大小的彩电，进口价格比国产要贵1000元至2000元，为什么很多老百姓宁可多花钱买质量好的？这就是优质产品的吸引力，花大价钱买好产品，一个字“值”。所以各行各业都应该要重优质优价，轻低价中标。
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思考三：重按照建筑业实际情况办事
轻不切实际的条条框框
国办 [2017]19号文第八条规定：建立统一开放市场。打破区域市场准入壁垒，取消各地区各行业在法律、行政法规和国务院规定外对建筑企业设置的不合理准入条件；严禁擅自设立或变相设立审批、备案事项，为建筑企业提供公平市场环境。这条规定从源头强有力支持了住建部两年工程质量治理行动对规范建筑市场的工作。多少年来，地方保护主义作怪，把地区建成一个个“土围子”，想出各种办法设置进省门槛，比较典型的是要求外地设立分支机构（分公司或独立法人的子公司），对当地来说好处是显然的：一来在当地成立企业，税就必须交当地，可增加税收；二来明明是外地企业干的活，但统计产值却要算当地的；三来这种新成立的子公司规模小、资质低，无法参与竞争。但是对于外地进省企业麻烦就大了，即使再大的集团公司也经不起到处要求设立子公司（每处要求200平方米以上自有办公用房，管理人员要有多少人，其中一级建造师必须有多少人，等等），对于建立统一建筑市场，则是有害无益的。
应该说国办19号文第八条就是为了打破壁垒，撤掉“土围子”，对于巩固住建部两年治理行动的成果绝对是好事。事实上，通过艰苦的工作，全国绝大多数省市都下文，取消了抬高门槛和设置壁垒的做法。全国“四库一平台”的建立，使得全国统一开放的大市场更加完善。可谁曾想到，国办19号文是2月21日颁发的，国家税务总局4月20日下发的11号公告《关于进一步明确营改增有关征管问题的公告》，直接又从税务征收角度为地方上成立分公司开了方便之门。公告的第二条规定，“建筑企业与发包方签订建筑合同后，以内部授权或者三方协议等方式，授权集团的其他纳税人（以下称“第三方”）为发包方提供建筑服务，并由第三方直接与发包方结算工程款的，由第三方缴纳增值税并向发包方开具增值税发票，与发包方签订合同的建筑企业不缴纳增值税。发包方可凭实际提供建筑服务的纳税人开具的增值税专用发票抵扣进项税额”。从税务管理工作出发，可谓不“重”不“漏”，但明显与国办19号文是相违背的，也是严重脱离建筑业管理实际情况的，事实上一些地区（主要是市县）已经打着11号公告的牌子，又要求外地进驻当地的企业成立所谓“第三方”公司了，少数地区已经“死灰复燃”，住建部花两年整治的成果眼看就要付之东流。希望19个部委明确职责分工，在贯彻落实国办19号文件时对此情况引起高度重视。
关于按建筑业实际情况办事，对于“按月足额发放工人工资”的要求，也得向上级部门反映点意见。落实企业工资支付责任，依法足额发放工人工资，这一条是保护工人合法权益的，放在哪里都没有错。但是在执行方式方法上要考虑建筑业的实际情况，否则会有副作用。站在全国范围来看，各个地方人群生活习惯与消费习惯是有差异的：有的地方人喜欢存钱，在外打工每年的钱拿回去扣除生活用费就是备材料准备盖房子；有的地方人是有钱就消费，花光了再出去挣，典型的“月光族”，按月足额发放以后，到手的钱喝喝小酒，打打小牌，上上网吧，很容易就潇洒花完了。到年底老婆孩子等着丈夫带钱回家过年时，没钱带回去就成麻烦问题。这种情况如果一个地区有几万人这样消费的话，就演变成社会问题。过去年底前发生恶意讨薪也有教训，这是其一；现在从事建筑业的工人每月收入少则五六千，多则八九千元，按照税法个人所得税的起征点是3500元，那按规定就得缴税，但是建筑工人普遍每天正常工作10～12个小时，超出3500元的部分可以说是延长劳动时间所得报酬，按3500元/月起征点征税似乎不合理，这是其二；有地区税务部门向企业征这部分税，分别征营业收入的0.5%～1%不等，说法是“代扣代缴”，这里面又产生两个问题：一是代缴以后，代扣如何扣？根本无法从工人手中扣税，这无疑变成企业新的负担；二是即使代扣代缴，所定的应税税率也过高，实际情况测算结果按营业收入的0.2%～0.3%左右合理，提供给有关部门参考。这是其三。那么如何根据建筑业实际情况来解决工人的工资发放问题，江苏大多数企业的模式可以提供借鉴：每月每人发800～1000元生活费，剩余报酬年终一次性结算打到工人指定的银行卡上。
这样做从企业角度不仅可减轻平常的资金压力(因任何工程项目的工程款都不可能按月足额拨给企业。干工程的钱往往都还是施工企业垫的，所以只发生活费可减少流动资金压力)，而且可以减少工人的无序流动（按规定工人都要求先培训后上岗，流动性过大不利于提高工人技能）。从工人角度一是保证平常资金安全（工人住宿相对简陋），二是年底一笔钱从家乡所在有关银行取出，旅途上资金安全，关键可以保证有一笔钱带回家。至于农民工工资拖欠，经过连续多年的整顿，特别是现在也开始抓工程款支付的大背景下应该极少发生。企业现在都知道到年底工人工资是否足额发放是条红线，碰不得，所以没有必要一定强调按月足额发放。但同时也需要有关部门理解和支持，既然现行民工工资是超劳动时间得到的报酬（到年底集中支付的话，交税更少不了），是否考虑变通不征收他们的个人所得税，也就没必要让企业代缴，同时减轻了工人和企业的负担。在建筑业改革关键时刻，如能有此类政策，那绝对是建筑业的福音。
实际上税务部门按建筑业实际情况办事，在营改增试行过程中有目共睹。2016年营改增执行初期，各地根据税务部门的规定进行宣讲：增值税发票一经开出，销项税=销售额*11%；必须进行纳税申报，进项税能够归集多少，自取得发票后180天内经税务审核认证才允许抵扣，销项税减进项税差额当月缴纳入库，不能有丝毫的含糊。企业强烈反映，180天的时间太短，不符合建筑业实际。据说税务部门经研究，下文调整为360天，今年7月1日执行。7月11日下发的财税[2017]58号文，又对营改增试点期间建设服务等政策做出了补充通知，对“甲供材”符合规定的，适用简易计税方法计税，又为企业减负做了努力，为他们务实的工作作风点赞。
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思考四：重工程总承包 轻随意肢解工程
建筑市场完全放开之后，各种转包、挂靠盛行，甲方肢解工程成常态，屡禁不止。这里面有资质管理过去控得过死（一个总承包资质，最多只能增项5个专业资质）的原因。虽然“一拖五”的限制在2015年3月住建部新的资质规定中已经取消，甲方仍以各种借口明里暗里肢解工程。此外也有体制上设计与施工“两张皮”的原因。旧的工程建设模式——施工总承包，施工企业始终没有话语权，在这种背景下，笼统规定“总包负总责”，这个责任有点大，真的出点什么事，总承包企业替人受过，实属冤枉。
譬如：甲方现在对项目上稍许效益好一些的部分都进行了直接发包，哪怕总承包企业完全有施工能力也有自己的专业队伍，但是甲方不由分说就自行分包出去，有时工地上进来一些莫名其妙的专业队伍，总包一无所知，带来管理上极大的难度。问题的核心还在于：甲方随意肢解工程后，又把涉及的相关工程内容要求写进合同里，出了事甲方不承担任何责任，这样总承包企业被迫承担无限的风险。
要彻底改变建筑市场的无序状况，必须要加快推行工程总承包模式，即既要落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任，又要赋予工程总承包单位直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务的权力（以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行的项目除外）。简单地说，就是总承包企业自己能完成的专业统统自己做，自己不能完成的由总承包单位自行选定专业承包公司完成，这样的“总包负总责”，让施工企业心服口服。
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思考五：重个人执业资格 轻建筑企业资质
过去推行的管理模式，重监管、轻服务。重监管的抓手就是通过建筑企业资质来管市场、管企业。譬如，出了一个一般安全事故，马上打电话通知企业安全许可证暂扣三个月，而真正对出事故项目上的项目经理触动不大，一级建造师资格依旧，顶多换一个项目，项目经理照当。笔者主张对于行政执法，重点应放在对个人执业资格的处罚上，这样做的好处是：处罚面不大但影响面大，对其他项目经理（建造师）起到警示作用；反之，动则处罚整个企业，弊端在于：几千上万人的企业，一人犯错众人受罚，对企业发展的负面影响过大。
重个人执业资格，可以鼓励从业人员的敬业精神，提高个人的责任心。如果出了质量安全事故，不仅作为第一责任人追究，而且要暂停甚至终身吊销其执业资格，给只会“考证”“挂证”的挂名建造师也敲响警钟。
重个人执业资格还有利于弘扬“工匠精神”，建议把过去建筑行业师傅带徒弟的传统恢复并弘扬光大，加速青年的成长和成才。随着企业的发展，人才不可避免地成为制约企业发展的颈瓶，可以从新引进的大学生入手，采用师傅带徒弟的模式，提高青年员工整体素质。南通建工集团近来对已经推行的导师带徒做法进行评选，选出10对师徒，获集团公司“优秀师徒”称号的做法，可以借鉴。
当然强调轻企业资质不是放松对企业加强监管，属于企业严重失信造假，或发生重大质量安全事故，按照有关法律法规该承担什么责任就要追究什么责任，该资质降级直至取消企业资质毫不含糊。只是不要动不动就拿企业资质说事。
结 语
总之，国办19号文件是自1984年国家对建筑业改革发布文件33年后的一个极其重要的文件，能否认真贯彻落实国办19号文，对建筑业今后相当长时间的发展有着深远的影响。建筑行业同仁要以落实19号文件为契机，积极献计献策，为建筑业的发展创造出崭新的外部环境，促进建筑业在为实现“两个一百年”奋斗目标做出更大贡献，把建筑业打造成名符其实的国民经济支柱产业。